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税收的职能与作用

2006-12-28 14:09:01

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       一、税收与经济的关系
  税收实践证明,在市场经济条件下,经济越发展,税收越重要。税收与经济的紧密关系表现在两个方面:经济决定税收和税收对经济的反作用。
  经济决定税收,这是前提。经济是税收得以存在和发展的基础。经济发展的广度和深度决定了税收分配的范围和程度,并从根本上决定新税种的产生、发展和更替。商品生产、贸易的发展和繁荣,使商品课税成为可能,而跨国经济的发展又促使税收分配范围的国际延伸,国际税收也随之产生和发展。不仅如此,不同税种的构成、不同税制模式的选择,也在很大程度上受经济发展水平的制约。如今,经济发展的全球化趋势日益加快,知识经济发展迅速,这些无疑都预示着税制将随经济的发展而面临新的创新和发展。
  税收依赖于经济,只是一个方面。从税收研究角度讲,更重要的还在于另一方面,即税收对经济具有反作用。随着税收分配的广度和深度的增加,税收职能也随之拓展,税收对经济的影响和作用也不断扩大。这主要表现在税收的财政地位的不断提高和税收对经济的宏观调控作用的日益加强。正因为如此,税收也随经济的发展而日益受到世界各国政府的重视。
  二、税收筹集国家财政收入的职能
  筹集国家财政收入是税收的首要职能,有的将其简称为税收的财政职能或财政收入职能。由于税收分配是一种无偿分配,税收收入又具有及时、充裕、稳定、可靠的特点,因此,税收一直都是政府财政收入的主要来源。特别是在现代经济中,绝大多数国家的财政收入的80%以上都是通过税收筹集的。
  税收的财政职能决定了税收在财政中的重要地位。税收与财政同属于分配范畴。虽然税收是财政的一个有机组成部分,但它又具有相对的独立性,在财政分配关系中具有独特的地位。这种独特的地位,不仅表现在税收具有独特的调控功能,而且税收活动对财政的意义重大。首先,税收是财政最重要、最稳定的收入来源。税收分配具有无偿性、固定性、强制性的特点,收入可靠稳定,也无须像国债收入那样还要偿还。而多税种、多税目、多层次全方位的课税制度,为广泛地大量地聚集财政资金提供了条件;税收的按年、按月、按旬、甚至按日征收,均匀入库,也有利于财力调度,满足日常财政支出。其次,税收有利于规范、明确政府与企业之间的财政分配关系。在市场经济条件下,税收应是政府参与企业利益分配的最根本最规范的分配方式。税收分配,不仅有利于政企分开,而且也有利于企业进行公平竞争。第三,多税种多层次的税源分布,有利于各级政府之间的财源分享,如今分税制已成为世界通行的财政管理体制模式。
  三、税收宏观调控的职能
  税收对经济的反作用,反映了税收所具有的调节功能,即通常所说的税收调节职能。它使税收成为政府宏观调控的重要政策工具。
  (一)税收调控目标
  税收作为政府调控手段之一,其调控目标自然与政府的总体经济目标相一致。经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡是传统的四大宏观经济调控目标,因此,它们也往往成为重要的税收调控目标。当然,诚如诸多宏观经济学方面的论著所说的,这四大经济目标之间是存在一定矛盾的,因此,同时实现四大目标一般认为是不现实的。实际上,在不同时期经济环境不同,政府的调控目标自然也有所侧重,如在通货膨胀严重的情况下,稳定物价往往就成为主要的调控目标,而在经济衰退的情况下,如何刺激经济增长则往往成为政府关注的焦点。因此,就税收政策而言,其要实现的目标在不同时期也是有所侧重的。
  上述四大经济目标,其提出的时间并不长,是在凯恩斯主张政府干预经济而出现宏观经济学上所谓的“凯恩斯革命”之后,但我们在这里之所以说它们是“传统”的经济目标,是基于近年提出的“可持续发展”目标而言的。上述经济目标是建立在以国民生产总值为主要考核指标的工业发展观的基础之上的。这种发展观存在一个重要缺陷,即其所指的经济增长没有考虑环境成本。随着环境污染和生态破坏的日益严重,环境问题已越来越受到人们的重视。“可持续发展”观的提出,正是对原来狭隘的经济增长目标的一种校正。也就是说,我们的经济目标不应再局限于以经济增长为核心,而应提高到以实现可持续发展为核心。因此,可持续发展就应成为现代经济政策的最高目标。而实现可持续发展的关键是保护环境,促使经济发展与环境保护相协调,这又在根本上有赖于先进技术的开发与运用。因此,可持续发展以及由此而需要强调的环境保护和促进科技进步,就成为了现代经济政策因而也是税收政策的新目标。
  此外,调节收入分配和协调地区间经济的均衡发展,也是税收调控的重要目标。至于通过涉外税收政策鼓励吸引、利用外资,也通常是各国特别是经济发展中国家所追求的经济目标之一。
  (二)税收调控手段
  为实现调控目标而可供利用的税收手段很多,但从原则上说,不外乎两种:增税和减税。而具体的增税、减税措施则五花八门:开征新税、扩大征收范围、提高税率、减少优惠等等都能起到增税的效果;而税种停征、提高起征点或免征额、调低税率及实行各种各样的税收优惠等等都具有减税作用。
  无论是增税还是减税,都是一个相对概念,具体可以通过税负这一量化指标来衡量:税负提高,则增税;税负下降,则减税。税收总量政策通过宏观税负的增减变化来反映,税收的结构政策则通过税负的区别对待来实现。
  (三)税收调控机理
  调控政策之所以能起作用,是因为政策手段与政策目标之间存在内在的必然的联系。这种联系的实现过程就是通常所谓的传导机制。税收调控手段——增税或减税,与各种税收调控目标之间也存在内在的必然的联系。简言之,增税,在总量上具有紧缩效应,在结构上表现为抑制性调节;减税,在总量上具有扩张效应,在结构上则表现为鼓励性调节。税收之所以具有这种内在作用,是因为:第一,政府的储蓄、消费倾向与企业、个人的不同,因此,税款从企业、个人手中转向政府,势必影响社会的总储蓄、总消费水平,从而影响社会总供求水平。第二,税收影响纳税人的切身利益,增税使纳税人税后可支配收入减少,减税则意味着税后可支配收入的相对增加。因此,增税和减税所引起的税收成本的增减(对投资而言,无论是间接税还是直接税,税收实质上都是投资成本的一部分;就消费而言,无论是价内税还是价外税,税收都是消费者承担的价格的一部分),势必直接影响纳税人的投资或消费行为。第三,税收调控政策本身具有示范和引导效应,政府采取增税措施来实施调控,表明政府在总量上欲实行紧缩政策,或在结构上实施限制性政策,从而引导企业和居民的投资和消费行为。特别是在对外开放、吸引外资的起步阶段,涉外税收政策的示范作用更为明显;涉外税收优惠往往成了实行对外开放,鼓励外资引进的象征。第四,在宏观税负不变的情况下,对某一方面开征新税或增税,意味着可以相应降低其他方面的税负;反之,对某一方面停征税收或减税,则其他方面需负担更多的税收。因此,利用税收可以有效地校正经济的外部性问题,即通过征税(或增税)可以使外部成本内在化,如对污染征收污染税可以增加排污成本;通过税收优惠可以使外部性效益内在化,譬如对植树造林方面的税收鼓励,与正常税负相比,就相当于得到一笔补贴而增加收益。从中也可以说明,税收政策对环境保护,进而对实现可持续发展目标都具有重要意义。
  (四)税收的调控作用
  经济决定税收,税收又反作用于经济。正是由于与经济之间存在着内在的必然的联系,税收才谈得上反作用于经济。但这种反作用并不是被动的、消极的。只有认识、掌握了税收与经济之间的内在规律,认清了税收调控的作用机理,才完全可以运用税收手段来调控经济,实现预定的政策目标。
  现在,税收具有调控作用,已基本为人们所共识,税收也已成为政府的重要调控工具。但对税收调控的作用范围还存在着不同的认识。其中一种比较有代表性的观点认为,税收调控的范围只局限于“市场失效”领域,在市场机制能够有效运作的领域则无须税收调控的存在。但实际上,税收调控不仅在市场配置资源失效的领域发生作用,而且在市场能正常进行资源配置的领域也可以发挥作用。那么,具体如何确认税收的调控范围呢?也就是说,究竟在什么情况下应由市场来配置资源,在什么情况下则需通过税收调控来引导资源的配置?在市场不能有效配置资源的领域,即在市场失效的情况下,需要税收调控发挥作用并不难理解,问题在于市场能正常配置资源的领域,是否需要税收调控。从理论上说,选择配置资源的方式,从根本上取决于资源配置的效果和配置成本的比较。在市场失效领域,市场配置资源往往效果不佳,因此需要政府调控;而在市场能正常配置资源的领域,通过市场配置资源和通过政府调控配置资源,在理论上都可以达到良好的效果。因此,问题在于资源的配置成本。市场配置资源是存在成本的,它就是市场交易费用;同样,政府调控,包括税收调控也存在成本。因此,资源配置方式的选择,或者说,政府调控范围的确定,在理论上取决于资源配置所取得的效果和耗费的成本的相互比较。但在现实中,税收中性与税收调控的关系远没有理论上所讲的那么简单。因为,从理论上说,税收中性和税收调控,都是围绕更有效地配置资源,以使经济效率最高。但现实情况错综复杂,评价某一税收调控措施对经济活动所起的作用是相当困难的,换句话说,对不采取调控措施所出现的情况很难作出估计。反之也一样。也许,正由于这种复杂性,才没有使调控成为一种简单的机械控制,相反使税收调控体现出较大的弹性和艺术性。
  通常,根据税收调控所涉及的范围的不同,税收调控政策可分为总量政策和结构政策。税收总量政策旨在通过调节宏观税负来影响宏观经济总量,这类政策通常有:高(重)税政策、低(轻)税政策;增税政策、减税政策;扩张性税收政策、紧缩性税收政策、中性税收政策等。税收结构政策则是通过有条件的税负差别对待来影响经济,以实现结构性调整,这类政策主要通过不同的税收优惠政策来实现。不过,税收总量政策与税收结构政策所产生的调控作用是不同的。税收总量政策的调控作用主要体现在稳定经济增长方面:当经济增长过快、过热,出现通货膨胀时,通过提高宏观税负,实施紧缩型税收政策,以控制物价上涨水平,促进经济稳步增长;反之,当经济出现衰退;失业率过高时,通过各种减税措施实施扩张性税收政策,以刺激经济的发展,扩大就业。税收政策的稳定作用,一方面表现在税收对经济具有内在稳定器的作用。由于累进税率等因素的存在,当经济高涨时,实际税负会自动上升,从而产生紧缩的效果;当经济低落时,则税负会相应下降,产生扩张性效果。另一方面,政府通过相机抉择,在经济高涨时主动采取紧缩性税收政策,在经济低落时,采取扩张性政策,以此来调节社会总供求水平,熨平经济的周期性波动,使经济处于相对稳定的增长状态。
  此外,在经济全球化发展迅速的今天,国内经济发展深受国际市场的影响,因此,如何避免国内经济遭受国际市场的震荡,以保证开放型经济的稳步发展是现代政府宏观管理所面临的重要课题。而税收调控在这方面也具有稳定作用;一国的总体税负水平不仅影响其产品的国际竞争力(因为税收成本是产品成本的重要组成部分),同时是资本流动的重要因素;而关税政策和出口退税政策对进出口贸易产生直接影响。因此,有效的税收政策无疑有利于国际收支平衡,有利于金融市场稳定。
  总之,总量政策的作用具有全面性、整体性,因而影响面大,而税收结构政策的作用相对而言,则呈现出局部性、多样性的特点。当然,经济的总量平衡,也需要以结构平衡为前提,因此,税收结构政策也间接地影响总量目标。税收结构政策的局部性是由其调控对象的局部性决定的。同时,调控对象的局部性决定了其调控对象的复杂性,因而使结构政策的作用呈现多样性:可以通过税收优惠,促进科技进步,促进产业结构调整和优化;税收可以调节级差收入,为企业公平竞争创造条件;税收可以调节个人收入分配,实现社会分配公平;税收可以引导资源的地区间流动,促进区域经济的平衡发展;税收还可以校正经济的外部性问题,有利于环境保护,有利于经济的可持续发展;等等。
  (五)税收调控的局限性
  税收具有较强的调控功能,但税收不是万能的,税收调控不仅受到诸多外部条件的影响,而且其本身也存在局限性。这种内在局限性主要表现在:
  1.税收成本是投资成本的重要组成部分,因此,税收是投资决策时所要考虑的重要因素。而税收调控是通过具体的税收法律、法规体现出来的,法律、法规有其内在的稳定性和严肃性,这决定了税收调控政策不宜(也不易)多变,应具有相对的稳定性,因此,一般只适合于中长期的调节,而不宜用于短期调节和临时调节。
  2.税收调控空间有限。税收调控由于受纳税人的承受能力和政府的财政能力的双重制约,因此,现实中增税或减税的政策出台都须慎重考虑。
  3.税收调控在操作上的制约。一般来说,税收调控政策的干预性越强,其调控内容和调控过程也越复杂,其所带来的负效应也越大,其直接操作成本往往也随之激剧增加。
  税收调控的局限性决定了税收政策的运用还需要与其他宏观经济政策进行有机地配合。



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